◆答弁付◆大田区議会第四回定例会一般質問：大田区の公共サービス給付の公平性とその課題について

第四回定例会で行った一般質問につきまして、答弁付で再掲させていただきます。

現在の日本の政治課題がなぜ解決できずに放置されているのか、大田区のではありますが、答弁が加わることで、より課題が明らかになってきます。
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【公共サービス提供における支給の不公平】

大田区の待機児はこの4月で392人、特養ホームの待機者は1,596人、直近の申し込みに見る区営住宅の倍率は52.9倍です。

　一定の基準を決め、受給対象を線引きしていながら、そのラインに入っている区民が希望している公共サービスを受けられない。

これは、私が議員になってから常に抱いてきた疑問のひとつが、この公共サービス提供の公平性の問題です。

大田区民が希望しているのに提供されないサービスは、ほかにもあります。

がん検診を受けようと思って申しこんだが、定員に達したので、受診できなかった。太陽光パネルを設置しようとしたが、予算を使い切ってしまったため、翌年度に持ち越された。　
【保育園入園における機会の不公平・負担の不公平】

内容をみるとさらに公平性に疑問を感じる部分があります。たとえば、待機児を392人も出している保育園の入園ですが、地域ごとに入りやすさに大きなばら つきがあり、等しく保育園に入る権利を持つ同じ大田区民でありながら、住んでいる地域により、その入りやすさは3倍も違います。

しかも、この392人には認可保育園に入園したかったが、入れなかったので認証保育所に入った方は含まれていません。

認証保育所は目的に「現在の認可保育所だけでは応えきれていない大都市のニーズに対応しようとする都独自の制度」とあるように、待機児対策のために作られてきた保育園です。

ところが、認可保育園と認証保育所では、経済的負担が異なります。

保育園に入れるか入れないか、加えて、認可保育園に入れるかどうかは、地域により認可保育園の定員とニーズにばらつきがあるため、必ずしも就労の状況など入園の基準通りではなく、しかも、経済的困窮度の高い人から入れるわけでもありません。

調布地区で評価が満点でも入園できない区民がいる一方、評価が満点より低くても入園できる地域もあります。

こうした背景もあり、隣の品川区では、認可保育園と認証保育所の保育料差額について上限を決めて区がほぼ補てんしていますが、大田区の補てんは一人目1万円二人目２万円で、認証保育所と認可保育園との経済的負担の差は歴然としています。

保育園の入園に際して、待機児を見た場合、地域により、入園できるかたの保育の必要度や入りやすさにばらつきがあり ます。保育園の整備は地域により不公平が生じています。保育園に限らず、公共サービスにおいて、特養、区営住宅など、基準を設け必要度の高い方からとした り、抽選にするなどして、希望者の中から選ぶ手続きは配慮されているかもしれませんが、そもそものサービス提供の在り方として、必ずしもいつも一定基準以 上の方が特養に入居できる仕組みになっているわけでも、困窮度の最も高い方から区営住宅に入居できるわけでもありません。

① そこで、うかがいます。こうした公共サービス提供を公平性の観点から大田区はどのように考えていますか。問題ないと考えていますか。それとも、問題はある が仕方がないとしているのでしょうか。確かに過去の判例でも違憲ではないという判例もありますが、そうなるとどの程度までは許されるのかという議論にもな ります。わずか一人分だけ保育園や特養の整備をすればそれで良いということにはならないでしょう。個々の事業ではなく、大田区としてお答えください。　

◆答弁◆

●経営管理部長

　奈須議員のご質問に、順次お答えをさせていただきます。

まず、公共サービス提供の実態を公平性の観点からどのように考えているか、とのご質問でございます。議員ご指摘のとおり、保育園待機児や特養入所待ちの方 がいらっしゃる現状を課題と認識をいたしまして、施設整備はもちろんでございますが、既存施設の活用やソフト面の充実、また、運営面でも民間委託や区民と の連携を図りながら、区民のみなさまに行政サービスが届くように努力しているところでございます。施設整備につきましては、その性格上、多額の財源を必要 とするばかりでなく、用地の取得など難しい課題がございます。そのようなことから、一時に必要とするみなさま全員に施設サービスを提供できるというわけに はまいりませんが、未来プランや分野別の計画において、目標値を定め、計画的に整備を進めているところでございます。

 

問題無いという答弁をまさかなさるとは思いませんが、それでは、どうしてこのようなサービスの積み残しということが放置されているのでしょうか。

確かに、現在の財政からみれば、すべてのサービスを提供できないというのが現実かもしれません。大田区は、保育園の定員も特別養護老人ホームの整備も財政的な理由により整備できないと説明します。

【不交付団体東京23区における公共サービス提供の不足について】

しかし、23区は日本の中でも最も豊かな財源を持つ自治体です。大田区の財政が厳しくなったとはいえ、日本全体から見れば、豊かな地域に変わりはありません。

しかも、23区は東京都と合算で国からの交付金を受けない不交付団体です。

不交付団体であるということは、基準財政需要額によれば、税源は「足りている」ことになるはずですが、現実には、保育園は待機児を出し、特養は待機者を出し、区営住宅に入居するにも倍率は50倍を超えています。

これを足りていると言えるでしょうか。現実に、足りていないのは明らかではないでしょうか。

平成24年現在、都道府県における不交付団体は東京都ただ一つとなっています。

また、23区は東京都と合算で不交付団体という未だに東京都の内部団体として扱 われているわけですが、それ以外の不交付団体市町村は全国に54、人口は1,360万人。日本の総人口1億3000万人に対しわずか10.7％で国の支え なくして経営できない地域が日本の9割を占めているという異常な事態であることがわかります。しかもそのうち900万人が23区に住んでいますので、23 区以外の不交付団体はわずか3.6％に過ぎません。東京都以外ということになれば2.8％とさらにその割合は小さくなります。そして、それらの市町村には 原発立地自治体が目立ちます。

ところが、待機児も、特養の待機者も特に都市部に顕著な課題です。

たとえば、特別養護老人ホームの待機者は1,596人です。大田区民は、区外の契約している特別養護老人ホームに入 所するとともに、他自治体の特別養護老人ホームに入所することが可能です。しかし、大田区内の特別養護老人ホームに他自治体の方が入所することはできませ ん。なぜなら、大田区は、区内に設置した特別養護老人ホームの入居を区民に限った入所基準を持っているからです。

利用に関わる介護保険の支出は大田区ですが、負担税源の豊かな都市部の高齢者が地方都市の施設にお世話になるケースは特別養護老人ホームに限ったことではなく障害者施設においても同様のことがおきています。

 

②地方交付税からみれば大田区は「足りている」不交付団体ですが、保育所定員確保も特別養護老人ホーム整備もできない理由は何でしょうか。基準財政需要額算定方法が現在にあっていないのでしょうか。それとも大田区の使い方に誤りがあるのでしょうか。

 

◆答弁◆

●経営管理部長

次に、基準財政需要額についてのご質問でございます。基準財政需要額とは地方交付税制度において、各地方公共団体が行政需要を合理的に算定する方法 として採用されているものでございます。一方、基準財政収入額は、地方公共団体の標準的な収入を一定基準で算定したものでございます。基準財政収入額から 基準財政需要額を差し引いたものが地方交付税として交付されますけれども、特別区は東京都とともに大都市行政として一体的に算定されるために、不交付団体 となっております。大田区が単独で不交付団体になっているわけではございません。一方、都区財政調整制度では、大田区の基準財政需要額は、基準財政収入額 を超えており、都区財政調整では大田区は交付団体となっております。いずれにいたしましても、基準財政需要額は地方公共団体の個々の事業を拘束するもので はございませんで、交付団体であるか否かと、個別の事業の成果に関係性を求めることはできないと考えております。

 

【歳出増と優先課題】

この間、国は、平成18年に住民税の定率減税を廃止し、個人住民税の所得割の部分を一律10％にするなど、地方税は増税になっています。大田区の決算でみ てもほぼ毎年増え続け、23年度決算で約2300億円になっています。10年前の歳出決算で比べ約400億円増えていて、確かに生活保護で129億円増え ていますがそれ以上の歳出の伸びがあることがわかります。

保育園は、この4月も待機児を出していますが、待機児の問題は今日始まったわけではなく、永年の懸案事項です。景気 の側面から就労希望者が増えてきていますが、社会的変化に伴う女性の就労増加や労働人口減少に伴い女性を労働の担い手として子育て支援を行っていこうとい う考えは、従前から唱えられていたものであるにもかかわらず放置された結果が待機児392名という数字です。

特養待機者も、高齢化は突然始まったわけではなく、以前から予測されてきたことです。

大田区は財政悪化の理由を高齢化と説明しますが、2000年に介護保険が導入され、高齢者福祉は、基本的に特別会計 へと移行しましたから一般会計歳出においてそれは当てはまりません。一方で、このころから民営化、民間委託、区立幼稚園廃園など様々なコストカットを行っ てきています。これらの効果で歳出が抑制されているはずですから、このコストカットでねん出した財源も新たな需要にまわせているはずです。

増えた400億円に加え、新たな需要に投入されてきた金額は、当然400億円以上になるはずです。

財政が厳しくなってきていることも、経済が悪化し税収が落ちていることも高齢化や生活保護世帯が増えていることも、 わかりますが、400億円＋アルファの財政規模の拡大は、すべてそこに投入されているわけではありません。はたして、優先課題に使われてきたのかというこ とが問題になります。

たとえば需要があって、財源が無くなった時、大田区は、どのように対応しているでしょうか。

今回の補正予算で大田区は住宅リフォーム助成について1,000万円の増額補正を行っています。

一方で、大田区では毎年がん検診を行っていますが、検診できる期間を区切っていて、期間が過ぎると受診できないだけでなく、検診件数を超えると基本的に流用や増額補正をしていないので申し込みできません。

今回、23区と周辺自治体について調査しましたが、予算額を使い切ったら支給しないのは大田区以外には2、3の自治体だけで、他自治体は、増額補正や流用で対応していました。

このことこから、大田区が、がん検診よりリフォーム助成を優先していることがわかります。大田区では、その時々の政 策課題における優先順位をつけず、福祉、まちづくり、土木、観光、環境、教育など全ての所管分野についてそれぞれに等しく税金を分配するため結果として、 優先的課題が放置されることになっているのではないでしょうか。それは、基礎的自治体に網羅的に事業を所管させている日本の中央と地方の構造の問題でもあ ります。

また、優先課題をどう解決してきたのかという問題もあります。

待機児対策は、認証保育所の整備が中心ですが、幼稚園などの民間ストックや大田区の既存施設活用などは進みません。

結果として大田区の待機児や特養待機者の対策は土地の取得や建設費に充てられることになり、既存の社会資源の活用に比べ費用がかさむことになります。

この根底には、借金してでも物に投入すれば経済成長率として換算できる計算式があり、結果として、国債発行して箱モ ノ土木公共事業をやめられないわけですが、自治体における箱もの依存が計算式通りなら、財政はさらに悪化し、このままでは、政府の最後の頼みの綱と位置づ けられる東京都と23区も交付団体に転落するでしょう。しかし、国としてすべての自治体が交付というのは、あってはなりませんから、また地方税を何らかの 形で増税するなどするのでしょう。

③そこで、うかがいます。

大 田区は、この10年間何を優先課題として取り組んできたのでしょうか。結果として、保育園の待機児や特別養護老人ホームの待機者の問題は解決できていませ ん。増収分をどのように使ってきたのかお示しください。大田区は、保育園の定員や特別養護老人ホームの定員について、何を目安に整備しているのでしょう。

 

◆答弁◆

●経営管理部長

次に、10年間の増収分をどのように使かってきたのか、というご質問でございます。予算編成に際しては、その年度の歳入・歳出の見込みを分析しなが ら、限られた財源を効果的・効率的に配分するよう努めております。10年間の歳入、歳出の推移は、その時々の特殊な財政事情もございますので、数値だけで 単純な比較ができるとは考えておりません。その上で、大田区の直近10年間の歳出決算額をみますと、平成14年度が最小で１，８２４億円、最大が平成23 年度の２，２８２億円で、４５８億円の増額となっております。このうち福祉費が３８８億円と85％を占めております。生活保護費や子ども手当などが主な要 因でございます。一方で、歳入決算額の推移を見ますと、平成14年度と平成23年度の比較で４５６億円の増となっております。このうち、国都支出金が ２３９億円の増となっておりまして、歳出と同様に、生活保護費や子ども手当などが主な要因と考えられます。歳入・歳出の推移で見ますと、歳入増の大部分 は、特定財源として増額となったものであり、それに伴って、特定の歳出が増額になっていると言えます。予算規模の増大が、区として自由に使える財源が増え たことではないと考えられます。また、保育サービス・特別養護老人ホームの定員の目安についてのご質問でございますが、保育サービス定員の拡充につきまし ては、大田区保育サービス基盤拡充のための3か年プランに基づき、就学前人口の推移と地域の保育ニーズの動向を踏まえ、目標値を設定しております。特別養 護老人ホームにつきましては、高齢化率、待機者の状況、グループホームや有料老人ホーム等他の施設サービスの整備状況、在宅サービスの整備状況などを勘案 し、介護保険事業計画において、整備数を定めているところでございます。

【都区財政調整制度下における三位一体改革の23区への影響】

一方で、確かに、大田区の使い方にも問題はありますが、そもそも、東京都が不交付団体として唯一維持できている背景を考えれば、大田区だけにその責任があるわけではないでしょう。

三位一体の改革により、公立保育園運営に対する自治体への補助負担金が一般財源化されましたが、平成16年にその大 田区財政への影響について尋ねたところ「国・都の補助金が名目上なくなっても都区財政調整交付金などで一定の金額は確保できるので保育の質の低下は心配無 い」との答弁を得ていますが、結果として財源確保できているのでしょうか。

都区財政調整交付金の55％の中での話であれば、外枠が決まっているのですから、金額の確保ができてきたはずがありません。

需要が増えても財政調整制度の下、新たな保育ニーズに対応することができず、結果として、待機児が増え続けてきているのではないでしょうか。

その分を財政調整で補てんするとするなら、23区分55％を増やすべきです。

都区財政調整制度とは、周知の通り、基礎的自治体固有の財源である固定資産税と法人住民税を東京都が課税し基準財政需要額に応じ、分配するしくみで、現在、東京都が55％を23区に分配するとともに、45％が大都市事務として東京都の収入になっています。

この、都区税源配分については、未だに議論が続いています。最近の議論が、細かい一つ一つの事務たとえば児童相談所は都と区どちらが担うべきかという本質から一歩離れた議論に終始しているのは残念です。

【都区財政調整制度における東京都分45％は妥当か】

私は、まずは、この大都市事務としてこの45％が妥当かというのが本質でありその議論を深めるべきと考えています。そのうえで、23区に財政調整機能が必要だとしてもそれは、東京都ではなく、23区側におくべきでしょう。

本来23区固有財源でありながら、徴税権は東京都、しかも、東京都分45％、平成24年度予算で8,715億円はその算定に関わる明細もありません。

■人口69万人の大田区に無い児童相談所

大都市事務として東京都が行っている児童相談所は、一般的に人口30万人に一カ所程度という目安がありながら、人口69万人の大田区には1カ所もありませ ん。児童虐待・子どもの貧困や障がいなど社会の変化に伴う負の影響は大都市においてさらに深刻です。児童相談所の機能は大田区に必要ですが、東京にまかせ た結果、大田区に児童相談所は設置されず、その分、東京都は大都市事務を名目とした何に使っているのでしょう。
■市部の汚泥焼却灰まで受け入れられる規模を持つ区部の下水道事業

また、大都市事務として東京都が取り上げる時、上下水道・消防と並ぶように、まっさきに挙げられるのが上下水道で、金額的に一番大きなウエイトを占めています。

たとえば、昨年、多摩地域の下水汚泥の焼却灰から高濃度の放射能が測定されたため、リサイクルセメントを作ることができなくなり、大田区城南島のスラッジプラントが引き受けることになりました。

さしたる議論も無く受け入れたことについて私が疑義を呈し、東京都下水道局が都市環境委員会に説明に来たことは覚えていらっしゃると思います。

この際の東京都の説明に、城南島スラッジプラントの施設能力、キャパシティーの問題は一切指摘されませんでした。流 域でいえば、都の1/2以上を占める多摩地域の焼却灰でしたが、二つ返事で受け入れられるだけの施設を持っているということで、これは、過剰な設備投資を 表してはいないでしょうか。

■企業会計でありながら財政調整金から繰り入れることを前提として財政調整金を算定？

一般的に、下水道は、企業会計を採用していますが、財政状況はどこもきびしく、一般会計からの莫大な繰り入れにより成り立っています。東京都の下水道事業 の区分は23区からの財政調整45％が繰り入れというかたちで投入されているわけですが、下水道費として確保されていること自体が、繰り入れを前提とした 経営で、企業会計として矛盾してはいないでしょうか。

大田区含め２３区が支払っている固定資産税・法人住民税の４５％はどこに使われているのでしょう。

結果として待機児対策は認証保育所へとシフトしていますが、それでも待機児は減少しません。三位一体改革により、基 礎的自治体にとって大きな負担となっている待機児対策、地価が高いことにより設置の進まない特養整備における土地代負担解消のしくみなどに、45％分は、 投入されるべきではないでしょうか。

そこでうかがいます。

④区長は、都議会議員として活動しておられ、都政にも精通していらっしゃいますが、都区財政調整制度についてどのような問題意識をもっておられますか。

 

◆答弁◆

●経営管理部長

次に、財政調整制度について現時点でどのような問題意識を持っているか、というご質問でございます。区においては、区民の安全・安心を確保する防災 対策や、景気の足元を支える中小企業への支援、加速する高齢化対策など、喫緊に取り組まなければならない行政課題が山積しております。このような状況を踏 まえまして、現下の社会経済状況の中で、区が果たすべき役割に的確に対応できるような制度とすべきであると考えております。具体的には、都区間の財源配分 に関する事項について大規模な税制改正や都区の役割分担の変更等が行われる場合には、特別区に必要な需要額が担保されるよう配分割合の見直しを行うこと。 特別区相互間の財政調整について、現下の社会経済状況に応じた既算定経費の全般的な見直しを行うとともに、主体的に調整を図った区側提案を基本に、特別区 の実態を踏まえた適切な算定となるよう整理すること。特別交付金の取扱いについて、透明性・公平性を高めるとともに、特別交付金の割合を2%を基本に見直 すこと。などが課題であると考えております。

 

⑤また、大田区の保育園待機児特養待機者などの課題解決が進まないことについて、都区財政調整制度との関係でどのような問題意識を持っておられるのかお答え下さい。三位一体の改革の影響もふまえおこたえください。

◆答弁◆

●経営管理部長

最後に、大田区の保育園待機児、特養待機者などの課題解決が進まないことについて、都区財政調整制度との関係でどのような問題意識を持っているかと いうご質問でございます。都区財政調整制度は、大都市の均衡ある発展を図り、特別区の自主的かつ計両的な運営を確保することを目的として、都と特別区及び 特別区相互間で共有する財源を調整するという、都区制度の基幹となるものでございます。保育園運営費等につきましては、三位一体改革によって財源の一部が 国庫負担金から所得譲与税や住民税に一旦財源化された経緯がございます。税制改正が行われる際には、都区財政調整の算定において区の一般財源となった部分 は基準財政収入額に、区の歳出となる部分は基準財政需要額にそれぞれ計上されるものでございます。特別区財政調整交付金は、都や国がその使途を制限する等 の条件をつけることはございません。都や国の補助金と根本的に異なり、区が自主的判断で使用できる財源でございます。したがいまして、ご質問にあります 個々の課題解決と都区財政調整制度とは、直接的な関係は無いものと解しているところでございます。